庐阳高中高二寒假答疑：云端相守，不负韶华

【参考文献】 {1}朱芒：公共企事业单位应如何信息公开，《中国法学》2013年第2期。

二是经由合同、行政等行为进入陌生人关系的隐私信息。因此，隐私自诞生时就不单纯限于个人领域，而将特定的关系包含在内。

此种信息流通上的公共利益，也削弱了知情同意规则的存在基础。隐私信息的必要共享同时也使知情同意规则变得不可能。对此，一般人格权说反倒提供了一个独特的观察视角：单纯否认信息控制理论和知情同意规则，但其不反思隐私公开的绝对标准，个人信息也只能被归于混沌的一般人格权。隐私信息既已进入陌生人关系，便不受隐私权保护，但在许多情况下又有保护的必要，故另设个人信息一词，以示与隐私的区别。最后，在大数据时代，信息的后续挖掘和价值开发成为创造价值的主要来源。

事实上，上述权利的行使应限于可直接识别信息的范围。不惟如此，匿名化技术本身也尚待提高，尤其是基于动态数据的匿名化技术。需说明的是，司法实践对公共性的界定已不再局限于传统理解中的公共产品提供，而是扩展到公共管理。

[iii]尽管如此，十年来，实践中早已出现了众多涉及公共企事业单位信息公开的行政诉讼案件。在饶某与中国铁路总公司信息公开案(［2018］京01行终242号)中，法院认为：公共企事业单位参照政府信息公开条例进行信息公开的前提条件是国务院有关主管部门或者机构制定了具体办法。[xxvi]类似案件还有严某与丹阳市投资集团有限公司政府信息公开案(［2015］镇行诉终字第00041号)。另一方面，以具体实施办法未明文规定应当公开为由推出不应公开，亦有违以公开为常态、不公开为例外的基本原则。

筛选的理由有二：一是能更好反映较高层级法院的做法。后者包括电信通讯20个、城市建设6个、公共管理6个、殡葬2个、公共媒体1个及基础设施建设1个。

22个否定的案件中，3个是法院把被告认定为法律、法规授权组织，而非公共企事业单位，[xx]有1个被告为人民团体，[xxi]其余18个案件的被告均登记为企业或事业单位。考察有关公共企事业单位信息公开的既有研究，如上所言，可以发现两大核心问题。所谓极少数的以公共企事业单位为信息公开诉讼被告的案件体现出究竟如何参照适用，是个尚不清楚的问题之论断难以成立。但在民营化、公私合作盛行的今天，无法精确界定哪些行政活动任务属于一般的行政机关所能承担的，而哪些又不属于。

第二，在可能涉及适用第37条的事项时，尽可能将有关的信息解释至前36条的适用范围之中去，以便在前36条的管辖范围中讨论相关信息是否可以予以公开。[xiv]在此意义上，的确可以说公共企事业单位信息公开的制度建设还仅仅处于开始尝试的阶段。第三，有关公共企事业单位的项目建设、征地拆迁信息不属于政府信息。[lix]郎某与中国铁路总公司信息公开(［2015］一中行初字第2017号)、曾某与中国电信盐城分公司信息公开案(［2018］苏09行终12号)。

[xxx]同注[7]，第123—124页。[vii]参见张昊天：论公共企业的信息公开主体资格，《交大法学》2016年第2期，第126页。

这是因为旧《条例》第37条和新《条例》第55条规定主管行政部门制定具体实施办法，本意在细化落实参照执行，而非设立前置条件，否则将把《条例》是否、何时适用的裁量权交给主管行政机关，推迟甚至架空《条例》实施。[lxii]在王某与天津泰达热电公司信息公开案(［2017］津02行终403号)中，原告要求被告公开公司内部的购买房屋申请、审批文件，一审法院认为属于企业的内部管理信息，不是政府信息。

在诸多领域，公共企事业单位的职能完全可以由行政机关承担，甚至是后者有意转移而来。首先，司法实践早已将旧《条例》第37条中的等字解释为等外等，并运用多种实质性标准把该条的适用范围扩展到非列举领域。因此，以秩序行政和给付行政来对应区分公共管理和公共服务并不妥当。如在张某与国网浙江省电力公司信息公开案(［2016］浙行申242号)中，原告申请作为溪洛渡变电工程项目法人的被告公开该项目涉及原告基本农田保护区内两亩经营权土地的征收补偿信息，被法院以并非国网浙江省电力公司作为公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息为由驳回起诉。恰恰相反，法院首先判断的是信息是否属于第37条所指的政府信息，然后才考虑是否有实体性或程序性的公开例外，并不追求前36条的最少存留适用。而从法院否定被告公共企事业单位身份的案件来看，这些标准并非一目了然。

第二，这种对外性不能同社会公共服务相关，否则应视为须公开的政府信息。比如形式主义—实质主义模式提出：作为信息公开主体，公共企事业单位的公共性应采狭义之狭义。

首先，法院倾向于认定而非否定被告的公共企事业单位身份。《劳动鉴定委员会组织及工作规则》(豫劳社(2001)5号)第2条规定：‘劳动鉴定委员会是县级以上人民政府设立的，由劳动保障、卫生等行政部门和工会组织的主管人员组成……劳动鉴定是依据国家鉴定标准判定伤、病职工劳动能力、伤残程度的技术性工作，不属于具体行政行为……安阳市劳动能力鉴定委员会办公室是根据上述规定设立和从事活动，其行为虽然不属于具体行政行为，但其属于与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。

严格来讲，这两种推理都不尽如人意。另一类是纵向重复，即在程序上有先后次序的诉讼，本文仅取终局的二审或再审裁判分析。

[xxvi]第四，被告职能具有经营性。第二，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的。[liv]这种分类方法取自肖卫兵：《论我国政府信息公开例外体系构建完善》，《交大法学》2018年第1期，第132页。诚然，这些单位的职能在外观上表现为经营活动，但经营对象并非私人产品，而是公共产品，具有明显的公共目的。

而在阮某与广州市自来水公司信息公开案(［2017］粤71行终1522号)中，原告申请被告公开刘屋洲至西洲水厂原水输水管工程的工程资料，旨在为其与被告之间的民事纠纷搜集证据。原告申请公开的手机短消息涉及电信用户的通信自由和通信秘密，根据上述规定，应由公安机关、国家安全机关或者人民检察院依照法律规定的程序对电信内容进行检查。

[ix] 《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》(2008年11月12日)、《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法(试行)》(2009年2月3日)、《供电企业信息公开实施办法(试行)》(2009年12月28日)、《高等学校信息公开办法》(2010年4月6日)、《医疗卫生服务单位信息公开管理办法(试行)》(2010年6月3日)、《环境保护公共事业单位信息公开实施办法(试行)》(2010年7月16日)、《教育部关于推进中小学信息公开工作的意见》(2010年12月25日)、《供电企业信息公开实施办法》(2014年3月10日)。上述考量对于落实新《条例》第55条仍有意义。

二是存在公开豁免事由，共3个案件。[lx]类似案件还有曾某与广东粤电大埔发电有限公司信息公开案(［2016］粤14行终37号)、谷某与北京兴创投资有限公司信息公开案(［2015］二中行终字第1510号)、广州市睿杰名店管理有限公司与广东省机场管理集团有限公司信息公开案(［2017］粤71行终1049号)。

一方面，一些法院在作形式主义判断之后并未进入实质主义判断，而是径直以形式上缺乏成文规范依据为由拒绝适用第37条。本文将对我国公共企事业单位信息公开制度的司法审查展开实证考察，尝试回答以下三个问题：第一，公共企事业单位信息公开行政诉讼案件的审查实践如何？第二，既有研究提出的有关信息公开主体和义务判定规则的学说是否准确描述或有效引领了审查实践？第三，是否存在更好的审查思路？换言之，本文预期达成三项目标：第一，梳理我国法院在审查公共企事业单位信息公开行政案件过程中业已形成的逻辑。在孙某与中国移动深圳分公司信息公开案(［2016］粤03行终361号)中，原告要求中国移动通信集团广东有限公司深圳分公司公开其手机号码套餐是否永远为GPRS15元月租包2G和3G等网络CMWAP和CMNET双接入点无限流量，被法院以属于双方之间服务合同的权利义务内容为由认定为不属于政府信息。{5}彭錞：公共企事业单位信息公开：现实、理想与路径，《中国法学》2018年第6期。

第一，放宽形式性标准，即认定公共企事业单位的规范依据除主管行政部门或地方政府制定的具体实施办法以外，还应包括非政府信息公开领域的相关规定。第二，认定公共企事业单位的实质性标准之完善也可从上述分析中获得启示，因为旧《条例》第37条和新《条例》第55条中的公共与人民群众利益密切相关等术语无法自我界定，有必要引入外部参考。

恰恰相反，法院判断谁是公共企事业单位的形式性标准和实质性标准都有值得完善之处。被正面列举为公开事项不是信息公开的前提，只要信息不属于公开之例外就须公开。

第一，平等主体之间民事协议的信息不属于政府信息。一方面，在识别公共企事业单位时，不应以形式上缺乏具体实施办法依据为由排除非列举领域的组织，而须把参考依据的范围扩大至非信息公开领域的规范，并参考正在进行的事业单位和国有企业分类改革，对组织的业务职能做实质性考量。